No ano passado, o valor total empenhado em emendas parlamentares no Orçamento da União chegou a mais de 13 bilhões de reais, um recorde.

Emendas parlamentares são alocações específicas que parlamentares, individualmente ou em bancada, fazem no orçamento público (definem a área e a localidade de aplicação).

É comum as emendas gerarem dois tipos de associações na opinião pública, ambas incorretas, ao menos em parte. A primeira delas é a de que as emendas são apenas instrumentos de parlamentares para conquistar apoio de prefeitos e eleitores em territórios de interesse e que não seria papel do parlamentar atuar sobre a alocação de recursos.

De fato, esse é o principal instrumento utilizado pelos parlamentares para consolidar seu poder nos territórios, mas elas são muito mais do que isso, e os parlamentares têm grande legitimidade.

Em democracias desenvolvidas, também é muito comum que os parlamentares participem ativamente da alocação de recursos no orçamento, uma vez que possuem forte representação da pluralidade de demandas da população.

Também seria incorreta a visão, muito explorada em períodos eleitorais, que os melhores parlamentares são aqueles que têm mais sucesso em levar emendas para suas bases. Em 2017, ficou evidente que este sucesso pode estar mais relacionado à capacidade do parlamentar em defender o Executivo do que os interesses da coletividade.

Além disso, estas emendas, na maioria das vezes, não são executadas ou não são aplicadas em projetos bem estruturados.

 Ao ser uma ferramenta importante de atuação do parlamentar na discussão do orçamento público, está muito evidente que ela carece de aperfeiçoamento, ou mesmo de tentativas de inovação.
Há uma série de problemas recorrentemente associados às emendas.
1) Como a visibilidade é algo muito requerida pelos parlamentares nas emendas, estas tendem a ser direcionadas para ações emergenciais, de curto prazo ou mesmo de impacto restrito.
2) Por diversas vezes, vêm desassociadas de contrapartidas ou tendem a engendrar baixa coordenação com outros esforços e ações de governos municipais ou estaduais.
3) Como muitas vezes possuem prazos curtos para o empenho dos recursos, a falta de projetos bem estruturados (algo muito comum) acaba comprometendo a boa aplicação dos recursos, podendo estar associado a obras que ficarão paradas ou serviços subutilizados.

Deste modo, a atual dinâmica das emendas pode estar muito mais associada à consolidação das áreas de poder e influência do parlamentar do que aos projetos que desenvolvam a capacidade estrutural dos municípios.

As emendas têm sido uma ferramenta fortemente política e pouco ou quase nada técnica (capaz de gerar mais e melhores serviços públicos). Soma-se a este cenário negativo a constatação de que muitos municípios têm grandes dificuldades de construção de capacidades de gestão e operação de suas políticas públicas. No Estado de São Paulo, por exemplo, este cenário piorou nos últimos anos.

A Administração Estadual era grande referência em matéria de construção de capacidades nos municípios, desde a década de 60, com o Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (CEPAM), que orientava, capacitava e auxiliava os municípios em suas diversas gamas de atuação. Em 2015, o CEPAM foi extinto, deixando grande vácuo de apoio e fortalecimento dos governos locais.

Ou seja, cada vez mais os municípios têm tido sua capacidade de gestão desafiada, mas, por outro lado, em diversos lugares, como aqui em São Paulo, nunca as Administrações Municipais estiveram tão desassistidas. Agrega-se a isso o grande desafio de ofertar mais e melhores serviços públicos em um momento de crise econômica.

As emendas parlamentares, entretanto, não seriam necessariamente parte do problema, mas têm forte potencial de solução. Em primeiro lugar, seria fundamental que elas fossem condicionadas à apresentação de sólidos projetos, que: avaliassem as garantias de boa execução dos recursos, estabelecessem elementos de aumento da responsabilização dos governos municipais e trouxessem o compromisso com forte transparência e construção de mecanismos robustos de governança e de controle/participação social.

Embora as emendas estejam, em geral, associadas a projetos, a qualidade técnica destes têm sido um gargalo recorrente e, muitas vezes, os ministérios e secretarias buscam delimitar o rol de atuação dos projetos, tendo efeito negativo sobre a criatividade e inovação local.

Além disso, a alta padronização e rigidez da aplicação dos recursos colaboram para a postura dos municípios de preferir captar emendas para projetos simples e imediatistas.

Há, aqui, um importante ponto de atenção, se a exigência de bons projetos teria o mérito de estimular os municípios a qualificarem sua gestão, ao mesmo tempo poderia ter o efeito de reprodução de desigualdades, uma vez que municípios que já possuem mais capacidades estatais seriam privilegiados.

Neste desafio, é crucial que tal aumento da exigência venha acompanhado com a oferta de apoio e de instrumentos de construção de capacidades. Seria muito interessante se as casas legislativas estaduais e nacional, ou mesmo os gabinetes parlamentares, pudessem dispor de equipes de técnicos aptos a atender os municípios nestes desafios.

Uma atenção para a articulação de parcerias com organizações da sociedade civil, empresas e outros entes governamentais, além de orientar, treinar equipes de servidores municipais e disseminar metodologias e sistemas de planejamento, execução e monitoramento de políticas públicas.

Tais ideias conjugadas seriam uma interessante iniciativa de inovação na lógica de operação das emendas parlamentares e poderiam contribuir para a construção duradoura de capacidades estatais nos municípios, gerando melhores serviços públicos aos cidadãos.

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